BOLETIN VIRTUAL

ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE EL TRÁMITE DEL REFERENDO REELECCIONISTA

Por:
ZAMIR SILVA AMÍN
Representante a la Cámara

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN - II. IMPROCEDENCIA DE LA RECUSACIÓN AL PRESIDENTE DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PRESENTADA POR EL “PARTIDO DE LA U” - III. INCOMPETENCIA DE LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN PARA INCLUIR EN EL TEXTO A SER CONCILIADO DISPOSICIONES QUE HAYAN SIDO “NEGADAS”, DURANTE EL TRÁMITE LEGISLATIVO – IV. CONCLUSIONES

I. INTRODUCCIÓN

Con ocasión de los hechos acaecidos en la Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes celebrada el 19 de mayo del presente año, relacionados con la recusación que el “Partido de la U” presentara en contra del Señor Presidente de la Corporación, por considerar que se encuentra impedido para designar a los miembros de la comisión accidental de conciliación, al haber expresado que no está de acuerdo con la modificación que la Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República introdujeron al texto del referendo que autoriza una segunda reelección presidencial, a continuación me permito precisar las ideas y los comentarios que al respecto expuse en dicha sesión, en relación con la improcedencia de la recusación, así como las razones que me llevan a sostener que las comisiones de conciliación no tienen competencia para incluir en el texto objeto de la conciliación, disposiciones que no hayan cumplido con el trámite señalado en el artículo 157 de la Constitución Política.

I. IMPROCEDENCIA DE LA RECUSACIÓN

Considero que la recusación formulada no tiene consagración legal; en consecuencia, es improcedente; no debe dársele trámite y debe ser rechazada de plano, de un lado; y, del otro, que, si bien es cierto la Constitución y el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, en sus artículos 186 y 187, indican unos principios que deben ser tenidos en cuenta por el Señor Presidente de la Cámara de Representantes sobre la forma como deben integrarse las comisiones accidentales de conciliación, no es menos cierto que se trata de una competencia propia y excluyente del Presidente, independientemente de la responsabilidad que le puede caber por el desconocimiento de dichos principios, si la Constitución o la Ley así lo establecen.

1. La causal de recusación alegada por el “Partido de la U” es improcedente por no tener consagración constitucional, ni legal; por fundarse en suposiciones; y, por desconocer la razón de ser del ejercicio de la función política del órgano de representación popular y de sus integrantes.

2. El artículo 182 de la Constitución Política establece que “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, así mismo establece que la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. El incumplimiento de este deber constituye causal de pérdida de investidura para los congresistas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 183, numeral 1º de la Constitución Política.

3. En el artículo 286 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, se dispuso claramente que el conflicto de intereses se configura cuando exista interés directo en la decisión, porque afecta de alguna manera a un Congresista, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho”; situación ésta que obliga al afectado a declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivas, so pena de incurrir en un conflicto de intereses, o ser recusado, y quedarse expuesto a perder la investidura por haber incurrido en la causal contemplada en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política.

4. Las causales de impedimento son taxativas y de aplicación restrictiva por constituir limitaciones al ejercicio de derechos. Ni la Constitución, ni la Ley, consagran como impedimento de un congresista, el haberse pronunciado, y, o, haber votado en determinado sentido un proyecto de ley, salvo que esté incurso en una causal de impedimento previamente establecida.

5. El pretender fundar un impedimento en una casual no consagrada expresamente en la Constitución o en la Ley, constituye un exabrupto.

6. Si el Presidente, en la designación de los miembros de una comisión accidental de conciliación se aparta de los criterios señalados en el artículo 187 del Reglamento del Congreso, infringe un deber legal y desconoce pura y simplemente la Ley; será responsable por su actuación políticamente, disciplinariamente o penalmente, si la Constitución o la Ley así lo consagran. El posible “incumplimiento de un deber legal” por parte del Presidente de la Cámara no se traduce automáticamente en una casual de recusación, ni lo hace acreedor a una sanción si ella no está previa y expresamente consagrada en la Constitución o en la Ley.

7. La decisión que adopte la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista al resolver sobre una recusación “…será de obligatorio cumplimiento” por disposición del inciso 2º del artículo 294 del Reglamento del Congreso, y debe ser comunicada a la Plenaria de la Corporación correspondiente, para efectos de darle aplicación a los artículos 293 y 295 del citado estatuto.

Si la decisión de la Comisión de Ética es la de aceptar la recusación, que, se repite, es de carácter obligatorio para la Plenaria, esto significa, ni más, ni menos, que el congresista incurrió en una causal de conflicto de intereses, que, de conformidad con el artículo 183, numeral 1º de la Constitución, constituye causal de pérdida de investidura de congresista, que debe ser solicitada al Consejo de Estado por la Mesa Directiva de la Comisión o de la Plenaria, según fuere el caso, como también por cualquier ciudadano.

8. A la conclusión anterior se llega por la aplicación de los criterios de interpretación señalados en la Ley 153 de 1887, respecto de los artículos 59 y 294 del reglamento del Congreso, que disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.

“Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

“Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento.”

“ARTÍCULO 294. RECUSACIÓN. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

“La decisión será de obligatorio cumplimiento.” (Negrillas fuera de texto)

En el artículo 59 se señala que la Comisión de Ética, tiene entre sus funciones la de conocer del conflicto de intereses de los congresistas; también, conocer todo lo relacionado con su comportamiento indecoroso, irregular o inmoral en su gestión pública; y, si fuere el caso, el de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

El ejercicio de cada una de las funciones por parte de la Comisión puede tener efectos distintos, dependiendo del valor que la Constitución o la Ley le otorguen a las conclusiones a las que llegue, según se desprende de la simple lectura del inciso 3º del citado artículo 59, que dispone que la Plenaria, una vez informada de las conclusiones de la Comisión, debe, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, adoptar la decisión que autorice la Constitución o la Ley. Obviamente, a la Plenaria le corresponde acatar la decisión de la Comisión de Ética, por ser de carácter obligatorio, como lo dispone el 2º inciso del artículo 294 de la Ley 5ª de 1992.

9. En relación con el carácter obligatorio de la decisión de la Comisión de Ética cuando resuelve una recusación, la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004, sobre reelección presidencial, se pronunció en la Sentencia C-1040 de 2005 en el sentido que se comentó en el punto anterior, esto es, que las decisiones de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista son de carácter obligatorio; en consecuencia, la Plenaria de la Corporación correspondiente no la puede desconocer bajo ningún pretexto. Trascribimos los siguientes extractos de dicha Sentencia para mayor ilustración:

“8.6.7.3. Procedimiento para la resolución de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas

“(…) El régimen de los conflictos de intereses tiene una organización tripartita. En primer lugar, es obligación de los congresistas declararse impedidos ante la Comisión o Plenaria respectiva, quien deberá definir el mérito objetivo que le asiste a la razón invocada para separarse de la deliberación o votación de un asunto. La decisión y el trámite de la misma se somete exclusivamente a la definición del órgano legislativo donde tuvo lugar la declaración de impedimento, ya sea en Comisión o en Plenaria (Constitución Política, artículo 182; Ley 5ª de 1992, artículos 124, 268-6, 286, 292 y 293; Ley 144 de 1994, artículo 16). En caso de no hacerlo, en segundo término, permite la ley que cualquier otro parlamentario interponga una solicitud de recusación en su contra, con el mismo propósito de separarlo del conocimiento del asunto, la cual debe ser surtida ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a través de una decisión de obligatorio cumplimiento (Ley 5ª de 1992, artículos 58, 59, 294 y 295). Finalmente, si el congresista no se declara impedido, ni tampoco se formuló una recusación en su contra, pero el parlamentario, en todo caso, incurrió en una actuación constitutiva de conflicto de intereses, puede ser sometido a un proceso de pérdida de investidura, a iniciativa de la Cámara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Constitución Política, artículo 184; Ley 5ª de 1992, artículos 59, 296 y 298). En cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que estimen que hubo violaciones al régimen de conflicto de intereses podrán presentar demanda de pérdida de investidura (Constitución Política, artículo 184). (Negrillas fuera de texto) (…)

“8.6.7.3.1. De la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista

(…) En este caso, la Ley 5a de 1992 le asigna a la Comisión de Ética, como lo ha reconocido esta Corporación, exclusivamente competencias en cuatro materias, a saber: (i) De todo lo relacionado con la aplicación del Código de Ética, tanto para velar por el comportamiento decoroso, regular y moral de sus miembros, como de los demás funcionarios y empleados que presten sus servicios al Congreso de la República (artículo 59); (ii) Debe pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial (artículo 277); (iii) Le corresponde proferir un fallo definitivo con carácter vinculante, en los casos en que un parlamentario sea recusado a causa de un impedimento que aquél no le haya comunicado oportunamente al Presidente de la Cámara respectiva (artículos 294 y 295); (iv) En los casos de violación a los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisión de Ética deberá informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que ésta decida si ejercita o no a través de su mesa directiva la acción de pérdida de investidura en su contra (C.P. art. 184 y Ley 5ª de 1992, artículos 59 y 298). Ninguna disposición de la Constitución, ni de la Ley 5ª de 1992, ni de otra ley que se relacione con el procedimiento legislativo, le asigna competencia alguna a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista para pronunciarse o rendir informe previo en el trámite de definición de los impedimentos.” (Negrillas fuera de texto)

10. El Presidente de la Cámara al haber expresado que defendería la posición política que los miembros de la Comisión Primera y la Plenaria de la Corporación adoptaron respecto del texto aprobado de la ley de referendo, constituye: en primer lugar, una defensa de la Constitución (Artículo 157); y, en segundo lugar, la expresión de una posición política, seria, y en un todo conforme con el ejercicio de las funciones que la Constitución y la Ley, asignan a todos y cada uno de los miembros del Congreso, a quienes, entre otras cosas es la propia Carta Política la que la Constitución les reconoce inviolabilidad de sus votos y opiniones en el ejercicio del cargo, por lo que, cómo, me pregunto, ¿ podría deducirse una responsabilidad por la defensa de la Constitución y el ejercicio de las funciones propias del cargo de congresista ?

II. INCOMPETENCIA DE LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN PARA INCLUIR EN EL TEXTO A SER CONCILIADO DISPOSICIONES QUE HAYAN SIDO “NEGADAS” DURANTE EL TRÁMITE LEGISLATIVO

1. Tal y como se dispone en el artículo 157 de la Constitución Política y en reiterada y uniforme doctrina constitucional , que es de carácter obligatorio, las comisiones accidentales de conciliación, creadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, contenidas en el artículo 161 de la Constitución y reglamentadas en los artículos 186 a 189 del Reglamento del Congreso, emergieron a la vida jurídica, como lo reconoce la Corte Constitucional, con el propósito de lograr mayor eficacia, racionalidad y agilidad en la labor del Poder Legislativo para la formación de las leyes, en comparación con el procedimiento legislativo contemplado en la Constitución de 1886, según el cual, con fundamento en el principio de identidad, para la aprobación de un proyecto de ley, el texto debía ser exactamente el mismo en todas las instancias de su trámite legislativo.

2. A partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, como se lee en el artículo 160, el procedimiento legislativo admite la posibilidad de que en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras se introduzcan modificaciones a un proyecto, siempre que éstas, de acuerdo con el artículo 158 de la misma Carta, guarden relación con la materia propuesta y debatida en el proyecto; se genera así, la posibilidad del surgimiento de discrepancias entre los textos aprobados por una y otra Cámara, situación que fue resuelta a través de la creación de las comisiones accidentales de conciliación.

3. Las comisiones accidentales de conciliación constituyen, en cierta manera, una nueva instancia en el proceso legislativo, pero con una competencia limitada en el ejercicio de sus funciones; pues, si bien se les permite armonizar los textos divergentes aprobados por las Plenarias de las Cámaras y zanjar las diferencias que existan, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto o devolverse a la comisión respectiva, esta competencia no las autoriza para suplir a las comisiones o a las plenarias para validar el debido cumplimiento de los requisitos exigidos por el Constituyente para que un proyecto de ley sea considerado Ley de la República. Las comisiones de conciliación entonces preparan, con ciertas restricciones o límites, un texto unificado que supere las discrepancias surgidas entre el articulado aprobado por el Senado y la Cámara, para que posteriormente se someta nuevamente a consideración de las Plenarias.

4. Los límites de las comisiones de conciliación, entonces, recaen en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado: principio de unidad de materia, principio de identidad relativa o flexible y principio de consecutividad; pero, fundamentalmente en el hecho de que una comisión de conciliación, en consideración a “su naturaleza meramente accidental, no puede suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, pues es en éstas, en donde debe surtirse el proceso de deliberación y aprobación de las distintas normas jurídicas” .

5. En los términos anteriores, la competencia de estas comisiones está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado; diferencias que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: “(i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara ”, autorización que en ningún momento puede extenderse sobre textos que han sido negados por alguna Comisión, o por alguna Corporación, pues ello contravendría lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política, el cual dispone que ningún proyecto podrá ser ley sin que cumpla los requisitos de haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y haber obtenido la sanción del Gobierno.

6. El haber sido negado un texto en alguna de las instancias del trámite legislativo, y fundamentalmente en una Comisión, como en efecto ocurrió durante el trámite del referendo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y en la Plenaria de la Corporación, impide que este texto pueda ser retomado por la Comisión de conciliación, porque ello equivale a desconocer la voluntad de la célula legislativa correspondiente, y a violar lo dispuesto en el citado artículo 157 de la Constitución Política, razones por las cuales la comisión de conciliación que sea designada, no puede, en ningún caso, conciliar el texto aprobado en el Senado, porque si así procediera, desconocería de manera flagrante el artículo 157 de la Constitución Política y podrían incurrir sus miembros en una conducta que les podría acarrear responsabilidad.

7. Tan cierto es lo anterior, que para que un artículo nuevo pueda ser considerado en una comisión de conciliación, como se dispone en la Sentencia C-305 de 2004, con ponencia del Doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, es menester que “el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones” (negrillas fuera de texto). Luego, en el presente caso, la comisión de conciliación no puede retomar un texto negado por la Comisión Primera de la Cámara y no aprobado por la Plenaria de la misma Corporación, para ser conciliado y propuesto a las Plenarias; tampoco éstas podrán aprobarlo por las razones indicadas.

8. Como si lo anterior fuere poco, en la ya referenciada sentencia C-292 de 2003, la Corte Constitucional señala que ella ha sido enfática en “rechazar la competencia de las comisiones accidentales de conciliación para abordar el estudio de temas que nunca fueron debatidos (nuevos) o sobre los cuales no haya discrepancia, así como tampoco puede plantear cambios de tal envergadura que alteren sustancialmente el contenido de un proyecto o contravengan su finalidad” (negrillas fuera de texto), como es obvio que es lo que se pretende hacer con el texto del Senado, el cual cambia esencialmente el texto aprobado en la Cámara de Representantes.

IV. CONCLUSIONES

1. La causal de recusación alegada no tiene consagración legal; es improcedente; no debe dársele trámite; y por lo mismo, debe ser rechazada de plano;

2. Los miembros de la comisión de conciliación que designe el Presidente de la Cámara, deben serlo atendiendo a los criterios señalados en los artículos 186 y 187 del Reglamento del Congreso.

3. De acuerdo con el artículo 157 de la Constitución Política y la doctrina constitucional, que es de carácter obligatorio para todas las personas en Colombia, los miembros de la comisión de conciliación no pueden incluir en el texto conciliado que presenten a la Plenaria, disposiciones o textos que hayan sido negados en la Comisión Primera y no hayan sido aprobados en la Plenaria de la Corporación, so pena de desconocer manifiestamente el citado artículo 157, con las consecuencias de carácter penal que esta actuación podría acarrearles.